미국의 세계보건기구(WHO) 탈퇴는 단순한 외교적 단절 이상의 의미를 지닌다. 이는 세계 보건 협력이 실제로 어떻게 이루어져야 하는지를 재고할 수 있는 특별한 기회를 만들어낸다.
진정한 질문은 국가들이 협력해야 하는지 여부가 아닙니다. 협력은 필수적입니다. 인간은 소중하며, 건강은 경제적 안정을 가져오고, 병원균은 국경을 넘나들며, 데이터 공유는 중요하고, 표준은 중요하며, 과학적 협력은 중요합니다.
핵심은 구조적인 문제입니다. 어떻게 하면 애초에 신뢰를 약화시켰던 제도적 유인책을 되살리지 않고 협력할 수 있을까요?
세계보건기구(WHO)는 규범 및 기술 기구로서 표준을 설정하고 정보를 조정하며 어려움을 겪는 국가 보건 시스템이 자립할 수 있도록 지원하기 위해 설립되었습니다. WHO는 중앙집권적인 글로벌 비상 기구로 설계된 것이 아니었습니다. WHO의 역할이 끊임없이 확장되는 것이 아니라, 오히려 존재 필요성을 줄이는 것을 목표로 했습니다. 그러나 시간이 흐르면서, 특히 코로나19 팬데믹 기간 동안, 비상 대응 기능이 WHO의 정체성을 지배하게 되었습니다. 팬데믹 관리, 규정 준수 체계, 그리고 중앙집권적인 대비 구조가 WHO의 본래 역할을 점차 가려버렸습니다.
이러한 변화는 단순히 정치적인 것이 아니었습니다. 구조적인 변화였습니다.
영구적인 비상 대응 체계는 영구적인 유인책을 만들어냅니다. 인력, 예산, 그리고 기관의 중요성은 위기의 지속적인 중요성에 달려 있습니다. 예외적인 사건을 중심으로 조직된 관료주의는 정상화를 선언하는 데 어려움을 겪을 것입니다. 이것은 음모론이 아니라 제도적 논리입니다.
동시에, 특정 목적에 할당된 자발적 기부금에 크게 의존하는 WHO의 자금 조달 모델은 책임성을 약화시키고 의제 왜곡을 조장해 왔습니다. 자금 조달이 분산되고 정치적으로 좌우될 때, 우선순위는 필연적으로 왜곡됩니다.
단순히 철수하는 것만으로는 이러한 문제들을 해결할 수 없습니다. 동일한 영구적인 비상 임무를 가진 새로운 기관을 설립하는 것은 단지 다른 이름으로 동일한 유인 왜곡을 재현할 뿐입니다. 반면 영구적인 철수는 자해 행위와 같습니다.
개혁이 의미를 가지려면 기능적 차별화부터 시작해야 한다.
질병 분류, 실험실 표준, 질병 부담 측정, 국경을 넘는 질병 관리 표준화를 통한 효율성 증대와 같은 특정 글로벌 보건 기능은 본질적으로 다자적이며 비교적 논란의 여지가 적습니다. 이러한 기능에는 강압적인 권한이 아닌 정당성, 투명성, 그리고 폭넓은 참여가 필요합니다.
비상 권한은 다릅니다.
국경 폐쇄, 봉쇄 권고, 물자 비축, 그리고 규정 준수 감시는 국내법, 시민의 자유, 그리고 경제 생활에 직접적인 영향을 미칩니다. 이러한 영향은 대상 질병의 영향과 마찬가지로 인구 집단별로 크게 다르며 지역적 맥락을 고려해야 합니다. 이러한 결정은 정치적 결과를 수반하며 국가적 책임에 기반해야 합니다. 이러한 권한을 영구적인 국제 관료 조직에 편입시키는 것은 비상 통치를 정상화하고 민주적 감시를 약화시킬 위험이 있습니다.
대비는 필수적입니다. 하지만 영구적인 중앙집권적 지휘 체계는 필수적이지 않습니다.
보다 체계적인 대안은 참여 의사가 있는 국가들 간의 사건 발생 시 발동되는 협약에 의존하는 것입니다. 이러한 협약은 사전에 정의된 역학적 임계값이 충족될 때만 발효됩니다. 또한, 효력 기간은 제한적이며, 자동 효력 종료 조항과 사건 발생 후 의무적인 과학적 및 재정적 검토를 포함해야 합니다. 이러한 협약은 국내 이행 권한을 보존하고, 현대 공중 보건의 기반이 되어야 하는 기본 인권 규범 내에서만 작동해야 합니다.
이러한 시스템은 인센티브 구조를 다르게 조정합니다. 위기 상황에서의 지속성에 따라 기관의 존립이 좌우되는 상설 인력을 구축하지 않고도 신속한 협력을 가능하게 합니다. 이는 보조성의 원칙에 따라 실행됩니다.
코로나19는 WHO의 대응 능력뿐만 아니라 전 세계 보건 안보 체계 전반의 취약점을 드러냈습니다. 상시적인 비상 권한을 확대하는 것은 국민의 신뢰를 회복하기 어려울 것입니다. 오히려 투명성, 비례성, 그리고 시한부 및 책임성을 갖춘 권한 부여가 더 효과적일 것입니다.
자금 지원과 디자인 또한 중요합니다.
향후 다자간 협력은 기관의 야망이 아닌 객관적인 질병 부담 지표와 예산을 연계해야 합니다. 세계 보건 분야는 보건 영향력을 측정할 수 있는 강력한 도구를 보유하고 있습니다. 재정 지원은 관료주의적 성장이 아닌 측정 가능한 성과를 따라야 합니다.
이러한 변화는 또한 기부자의 선호도에 따라 우선순위가 정해지고 세계 보건의 필요성이 뒷전으로 밀리게 만드는 특정 목적 자금 지원의 영향력을 줄일 것입니다.
마찬가지로 중요한 것은 국가 역량에 대한 투자입니다.
역사적으로 기대 수명 향상의 가장 큰 원동력은 중앙집권적인 비상 관리 체계가 아니라 위생, 영양, 예방 접종 및 1차 의료의 개선이었습니다. 국가 보건 시스템을 강화하면 의존도가 줄어들고 비상 체제를 가동해야 할 가능성 자체가 낮아집니다.
회복력은 전 세계적으로 선언되는 것이 아니라 지역적으로 구축되는 것입니다.
다가오는 2027년 WHO 신임 사무총장 선출은 중요한 협상 카드가 될 수 있습니다. 지도부 교체는 인물보다는 임무와 범위에 대해 논의할 수 있는 드문 기회를 만들어냅니다. 미국이 WHO에 가입하지 않더라도 명확한 원칙을 제시함으로써 국제적인 논의에 영향력을 행사할 수 있습니다.
- 상설 중앙 비상 관리 기구 없음
- 자동 검토 기능이 있는 기간 한정 프로그램
- 측정 가능한 성과와 연계된 투명한 예산 편성
- 비상사태 선포 후 실시된 독립적인 과학적 평가
- 국내 시행 권한의 보존
이것들은 급진적인 요구가 아닙니다. 책임 있는 통치의 기본 원칙들입니다.
개혁에는 투명성이 반드시 수반되어야 합니다. 비공개 협상은 개혁의 목적이 해결하고자 하는 바로 그 유인책 문제를 재현할 위험이 있습니다. 개혁의 지속적인 정당성은 지배구조, 인력 모델, 재정적 지원, 분쟁 해결 메커니즘에 대한 공개적인 논의에 달려 있습니다.
목표는 제도 파괴나 상징적 대체가 되어서는 안 됩니다. 건축적 개선이 목표가 되어야 합니다.
전 세계적인 질병 위협은 현실입니다. 하지만 비상 권한이 무기한으로 부여되고, 책임 소재가 불분명하며, 인센티브 체계가 잘못될 때 국민의 신뢰가 무너지는 것 또한 심각한 문제입니다. 의료 시스템은 사회를 지원하기 위해 존재하는 것이지, 그 반대가 되어서는 안 됩니다.
다자주의는 지속될 것이다. 문제는 다자주의가 견고한 토대 위에 세워질 것인가, 아니면 검토에서 배제된 확대된 권한에 기반할 것인가 하는 점이다.
미국은 이제 미래를 결정할 수 있는 짧은 기회를 맞았습니다. 정책 입안자들이 규범적 기능과 비상 권한을 분리하고, 영구적인 지휘 체계 대신 시한부 협약을 설계하며, 자금 지원을 측정 가능한 성과와 연계하는 데 집중한다면, 과거 세계 보건 협력을 약화시켰던 구조적 왜곡을 되풀이하지 않고도 협력을 재건할 수 있을 것입니다.
개혁은 협력을 포기하는 것이 아닙니다.
이는 위기가 다시 한번 세계 거버넌스의 핵심 원칙이 되기 전에 이를 재설계하는 것에 관한 것입니다.
로저 베이트는 브라운스톤 펠로우, 국제법경제센터 수석 펠로우(2023년 1월~현재), Africa Fighting Malaria 이사회 멤버(2000년 9월~현재), Institute of Economic Affairs 펠로우(2000년 1월~현재)입니다.
