2년마다 세계보건기구 담배규제기본협약(FCTC) 183개 당사국이 당사국총회(COP)에 참석합니다. 이 당사국총회는 조약의 집행기구이자, 세계 담배 정책, 규제 지침, 기술 문서, 그리고 조약 체계의 정치적 방향에 대한 결정을 내리는 비공개 외교 포럼입니다.
시민사회는 대체로 배제되고, 언론인들은 거의 용납되지 않습니다. 외부인은 엄격하게 통제되는 "공개 회의"에만 참석하며, 모든 실질적인 협상은 잠긴 문 뒤에서 진행됩니다. 이러한 회의는 FCTC 사무국과 블룸버그의 지원을 받는 소규모 NGO들이 주도합니다. 그들이 지지하는 것이 의제가 되고, 그들이 반대하는 것은 종종 불법으로 취급됩니다. 이러한 구조는 COP11 이야기의 필수적인 배경이 됩니다.
COP11에서 가장 드러난 사건은 세금이나 책임에 관한 것이 아니었습니다. 세인트키츠 네비스, 도미니카, 뉴질랜드, 필리핀 등 소수의 국가들이 불편하지만 당연한 주장을 감히 제기한 것이 바로 그 주장이었습니다. 더 안전한 니코틴 제품이 존재하고, 수백만 명이 이를 사용하며, 조약은 그 증거를 정직하게 검토해야 한다는 것입니다. 이 때문에 그들은 공격받고, 망신을 당하고, 담배 업계의 이익을 위해 일한다는 비난을 받았습니다. 이러한 비난은 허위일 뿐만 아니라 FCTC 기구의 이념적 권위를 보호하기 위해 의도적으로 꾸며낸 거짓말입니다.
블룸버그의 지원을 받는 NGO, 사무국 기술 전문가, 그리고 몇몇 깊이 자리 잡은 학자들로 구성된 내부 관계자들은 위해 감소가 효과적이라는 것을 알고 있습니다. 성인 흡연자들이 더 안전한 제품이 나오면 담배로 전환한다는 사실도 알고 있습니다. 그리고 이를 인정하는 것은 FCTC 자체 전략의 한계를 드러낼 것이라는 사실도 알고 있습니다. 하지만 그들은 이러한 현실을 직시하기보다는, 오히려 이를 공개적으로 주장하는 국가들을 겨냥합니다.
간단한 요청: "증거를 살펴볼 수 있나요?"
세인트키츠네비스는 COP10에서 합리적인 제안을 내놓았습니다. 담배 규제에 위해 감소를 포함한다고 명시적으로 규정한 조약 제1조(d)항에 근거하여 담배 위해 감소 실무 그룹을 구성하라는 것입니다. 이는 혁명적이기보다는 관료주의적인 성격을 띠었으며, 사실상 증거 검토 요청과 같았습니다. COP11에서 도미니카 공화국이 합류하고 다른 국가들의 묵묵한 지지를 받은 이 국가들은 가연성 제품과 불연성 제품의 차이를 인정하는 내용을 담은 성명을 지지했습니다. 뉴질랜드는 이론이 아닌 실제 결과를 제시했습니다. 뉴질랜드의 흡연은 다른 어느 곳보다 빠르게 감소했는데, 이는 강력한 국가적 틀 안에서 규제되는 베이핑 및 기타 안전한 제품 덕분입니다. 필리핀은 베이핑 및 가열식 담배에 관한 새로운 법안을 발의하여 국내에서 논의 및 통과시켰으며, 이는 현지 과학과 소비자 현실을 반영한 것입니다.
이들 국가 중 어느 곳도 담배 산업의 중심지가 아닙니다. 흡연 규제 완화를 요구하는 국가도 없었습니다. 오히려 위험에 기반한 비례적인 규제를 요구했습니다. 이들의 입장은 데이터, 국가 정책, 또는 둘 다를 반영했습니다.
FCTC 생태계의 대응: 비방, 방해, "간섭"을 만들어내다
대표단이 도착하기도 전에 사무국은 함정을 파헤쳤습니다. COP11 의제는 제1조(d)의 위해 감소 조항을 삭제하고 대신 제5조 3항, 즉 반산업 조항을 기반으로 논의를 구성했습니다. 이러한 재구성은 과학적 의문을 부정행위 의혹으로 바꾸어 놓았습니다. 그 메시지는 명백했습니다. 상대적 위험에 대한 언급은 잠재적 간섭으로 간주될 것이라는 것이었습니다.
블룸버그가 후원하는 '담배 없는 아이들을 위한 캠페인(Campaign for Tobacco-Free Kids)'은 소규모 카리브해 정부들이 담배 회사의 표적이 되고 있다고 비난하는 공익 캠페인을 시작했는데, 이는 증거 없이 제기된 주장이었습니다. 세계담배통제연합(Global Alliance for Tobacco Control)은 세인트키츠 네비스와 도미니카에 "더티 재떨이 상(Dirty Ashtray Award)"을 수여했습니다. 이는 반(反)THR(담배에 대한) 정통성에 도전하는 모든 대표단을 부끄럽게 만들기 위한 유치한 의식과도 같았습니다. 한편, 배스 대학교의 담배 전술(Tobacco Tactics) 플랫폼은 또 다른 암시를 퍼부으며, THR의 입장은 출신 지역과 관계없이 본질적으로 업계와 연계되어 있다고 주장했습니다.
이는 정책 분석이 아니라 이념적 강제 집행이었습니다. 대표단은 사무국의 반(反)THR 노선에서 벗어나는 어떠한 행동도 처벌받고 공개적으로 정당성을 박탈당할 것이라는 경고를 받았습니다.
그들은 해를 줄이는 것이 효과가 있다는 것을 알고 있습니다
이러한 공격의 부정직함은 내부자들이 허용된 곳에서는 어디에서나 유해성 감소가 성공한다는 것을 알고 있다는 사실 때문에 더욱 심각해집니다. 스웨덴은 성인들이 스누스와 니코틴 파우치로 전환하면서 흡연을 거의 근절했습니다. 일본은 가열식 담배가 널리 보급된 후 담배 판매량이 역사적으로 감소했습니다. 노르웨이는 스누스 사용이 증가하면서, 특히 여성의 흡연율이 급락했습니다. 뉴질랜드의 급격한 흡연율 감소는 이미 선진국 중 가장 극적입니다.
이것들은 산업계의 발명품이 아닙니다. 실제 공중 보건의 결과입니다. 이는 금지가 아니라 혁신이 역사상 가장 빠른 흡연 감소를 이끌었다는 것을 보여줍니다. 그러나 파나마에서는 이러한 사례 중 어느 것도 의미 있게 인정받지 못했습니다. 이러한 국가에서 성공을 인정하는 것은 조약 차원에서의 실패를 인정하는 것과 같습니다. 20년이 지난 지금, FCTC는 예상보다 훨씬 더딘 흡연 감소를 가져왔고, 핵심 조치 중 상당수는 정체되어 있습니다.
위해 감소를 인정한다면 사무국은 흡연 감소를 가속화하는 유일한 입증된 메커니즘, 즉 더 안전한 대안을 제공하는 것이 왜 사무국이 고려하지 않는지 설명해야 할 것입니다. 이것이 바로 반대하는 국가들이 목소리를 내는 것이 아니라 공격받아야 하는 이유입니다.
큰 거짓말: "이 나라들은 산업계의 명령에 따르고 있다"
뉴질랜드를 담배 산업의 꼭두각시로 묘사하는 것은 터무니없는 일입니다. 뉴질랜드는 담배 피해를 줄이겠다는 입법적 의지를 바탕으로 세계에서 가장 공격적인 금연 정책을 펼치고 있습니다. 세인트키츠 네비스나 도미니카가 담배 산업과 연계되어 있다고 비난하는 것은 더욱 어처구니없는 일입니다. 그들은 담배 산업에 대한 아무런 영향력도 없습니다. 그들의 제안은 행정적인 증거 평가 요청이었는데, 이는 국제 조약 기구가 마땅히 해야 할 일입니다.
이들 국가를 "산업 전선"이라고 부르는 것은 오해가 아닙니다. 이는 소규모 국가들을 위협하고, 상대적 위험에 대한 논의를 불신하게 만들며, FCTC 내에서 위해 감소가 공식적인 발판을 마련하는 것을 막기 위한 의도적인 전술입니다. 그리고 이는 공격 대상 소규모 국가들의 예산을 훨씬 뛰어넘는 자체 예산을 가진 단체들로부터 비롯됩니다. 블룸버그의 지원을 받는 NGO들이 소규모 대표단이 사익에 사로잡혀 있다고 비난할 때, 그들의 냉소적인 태도는 명백합니다.
COP11이 실제로 입증한 것
COP11은 FCTC가 얼마나 깊이 이념적 자세에 갇혀 정직한 검증을 견뎌낼 수 없는지 여실히 보여주었습니다. 조약의 지도부는 더 안전한 니코틴 제품이 해를 줄인다는 사실을 인정하기보다는 주권 국가들을 비난하는 데 급급했습니다. 그들은 자신들의 접근 방식의 약점을 직시하기보다는 민주적으로 책임 있는 정부를 비방하는 데 급급했습니다. 증거에 대한 그들의 대응은 논쟁이 아니라 억압이었습니다.
세인트키츠 네비스, 도미니카, 뉴질랜드, 필리핀 등 목소리를 낸 국가들은 자신들을 침묵시키려 했던 체제보다 더 진실된 모습을 보여주었습니다. 그들은 국가적 결과나 조약 자체에 근거한 정당하고 과학적인 우려를 제기했습니다. 그 때문에 그들은 표적이 되고, 희화화되고, 위협으로 취급되었습니다.
위해 감소는 효과가 있습니다. 그렇지 않다고 주장하는 사람들도 그 사실을 잘 알고 있습니다. FCTC가 이 사실을 솔직하게 인정할 때까지, 2년마다 열리는 FCTC 총회는 진정한 공중보건 리더십보다는 정치적 연극으로 남을 것입니다. 비극은 반대하는 국가들이 공격을 받았다는 것이 아닙니다. 비극은 더 안전한 대안의 혜택을 받을 수 있었던 수백만 명의 사람들이 조약의 진실에 맞서기를 거부하기 때문에 아무런 혜택도 받지 못한다는 것입니다.
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로저 베이트는 브라운스톤 펠로우, 국제법경제센터 수석 펠로우(2023년 1월~현재), Africa Fighting Malaria 이사회 멤버(2000년 9월~현재), Institute of Economic Affairs 펠로우(2000년 1월~현재)입니다.
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