2024년 12월, 의회는 이례적인 일을 했습니다. 담배 위해성 감소를 공개적으로 인정하는 법안을 발의한 것입니다. 파우치법 잭 버그만 하원의원(공화당, 미시간주)이 발의하고 돈 데이비스 하원의원(민주당, 노스캐롤라이나주)이 공동 발의한 2024년 법안은 주와 시에서 FDA 승인을 받은 저위험 제품, 즉 최신 니코틴 파우치와 전자담배 제품을 금지하거나 제한하는 것을 막는 것을 목표로 합니다.
이 법안은 규모는 작지만, 연방 정책을 합리적인 방향으로 이끄는 중요한 법안입니다. 기본 전제는 간단합니다. FDA가 공중 보건 보호에 적합하다고 판단한 제품은 주 정부가 정치적, 재정적, 또는 이념적 이유로 금지해서는 안 된다는 것입니다. 이는 결코 급진적인 발상이 아니지만, 혼란스러운 미국 니코틴 규제 상황 속에서 거의 혁명적인 발상이라고 할 수 있습니다.
하지만 이 법안은 미국이 유해성 감소에 심각한 어려움을 겪는 근본적인 이유를 드러냅니다. 흡연자들이 담배에 얽매이게 하고, 정부 수입을 보호하며, 규제의 험난한 과정을 견뎌내지 못하는 소규모 혁신 기업들을 사실상 배제하는 세력들을 폭로하는 것입니다.
위해 감소 정책이 왜 계속 정체되는지 이해하려면 간단한 현실부터 살펴봐야 합니다. 주 정부는 그 누구보다도 담배 판매로 많은 돈을 벌어들입니다.
흡연의 진정한 수혜자: 국가 재정
공중 보건 운동가들은 흔히 "거대 담배 회사"를 비난하지만, 미국에서 흡연으로 가장 큰 재정적 이득을 보는 쪽은 바로 주 정부입니다. 담배에 100달러가 지출될 때마다 주 정부는 소비세, 판매세, 그리고 담배 관련 합의금 등을 통해 60달러에서 90달러를 거둬들입니다. 주 정부는 흡연자들을 등에 업고 막대하고 안정적인 세입을 축적해 온 것입니다.
흡연자가 니코틴 파우치로 갈아타면 주 정부는 단순히 세수 손실을 보는 것이 아니라, 대부분을 즉시 잃게 됩니다. 일반 담배에서 파우치로의 전환은 100달러 지출당 약 60~90달러에 달하던 주 정부 세수를 5~10달러로 줄일 수 있습니다. 주 정부가 위해 감소 정책을 꺼리는 것도 당연합니다. 파우치는 공중 보건에는 이롭지만 예산에는 악영향을 미칩니다.
바로 이 지점에서 업튼 싱클레어의 관찰이 새롭게 의미를 갖게 된다. “사람의 급여가 이해하지 못하는 데 달려 있을 때 사람이 무언가를 이해하게 하는 것은 어렵습니다.” 주 정부 재정은 위해 감소의 논리를 내재화하기를 꺼립니다. 왜냐하면 그렇게 할 경우 담배 수익에 대한 의존으로 인한 재정적 결과에 직면해야 하기 때문입니다.
POUCH 법안이 중요한 이유와 부족한 점
파우치법(POUCH Act)은 FDA의 과학적 판단을 존중하도록 정부에 지시함으로써 주 차원의 규제 방해를 억제합니다. FDA가 공중 보건 보호에 적합하다고 판단하여 니코틴 파우치나 전자담배를 승인했다면, 담배 판매 수익을 선호하는 주 정부는 이를 금지해서는 안 됩니다. 이는 규제 일관성의 기본 원칙을 회복하는 것입니다.
하지만 이 법안은 연방 차원의 더욱 근본적인 문제, 즉 담배제품센터(Center for Tobacco Products)에서 니코틴 파우치를 잘못 분류한 문제를 해결하지 못하고 있습니다. 니코틴 파우치에는 담뱃잎이 들어 있지 않고, 연기가 나지 않으며, 연소 과정도 없고, 독성학적으로 니코틴 대체 요법에 더 가깝습니다. 이를 담배처럼 취급하는 것은 과학적으로 잘못되었을 뿐만 아니라 행정적으로도 해롭습니다.
미국 식품의약국(FDA)의 시판 전 담배 제품 승인 신청 절차는 과거와 동떨어진 방식으로 설계되어 수백만 달러에 달하는 데이터, 독성학 연구, 모델링, 그리고 인구 수준 분석을 요구합니다. 대형 담배 회사들은 이러한 비용을 감당할 수 있지만, 중소 규모의 혁신 기업들은 그렇지 못합니다. 많은 기업들이 제품이 안전하지 않아서가 아니라, 심사 기관이 구조적으로 전체적인 상황을 파악하지 못하기 때문에 수년간 규제 당국의 승인 대기 상태에 머물러 있습니다. 규제 당국은 승인을 지연시키고, 추가 연구를 요구하며, 고위험 제품과 저위험 제품을 제대로 구분하지 못합니다.
이러한 환경에서는 가장 규모가 큰 기존 업체만이 FDA 승인을 받을 만큼 오래 살아남을 수 있습니다. 소규모 기업은 문을 닫습니다. 그들의 제품이 사라지는 것은 안전성 문제 때문이 아니라, 규제 시스템이 자금력이 풍부한 기업에 유리하게 설계되어 있기 때문입니다.
아이러니는 명백하다. FDA가 담배처럼 비교적 안전한 제품까지 규제하려 들수록, 담배 회사들이 니코틴 시장에서 지배적인 위치를 유지하게 될 것이라는 점은 더욱 확실해진다.
다음 단계로 반드시 필요한 조치: FDA-CTP에서 니코틴 파우치를 완전히 제거해야 합니다.
의회가 성인의 니코틴 대체품 사용을 지지하려면 궁극적으로 규제 구조 자체를 개혁해야 합니다. 니코틴 파우치는 담배제품센터의 감독을 받아서는 안 됩니다. 연령 제한, 제조 기준, 정보 공개, 오염물질 검사 등 비례적인 규제 체계를 적용해야 하며, 연소식 담배를 위해 설계된 시스템을 적용해서는 안 됩니다.
파우치형 담배를 일반 담배처럼 취급하면 두 가지 결과가 초래됩니다. 유해성 감소 조치의 도입이 늦어지고, 시장이 소수의 다국적 담배 회사에 집중됩니다. 반면 파우치형 담배를 일반적인 소비재처럼 취급하면 혁신, 경쟁, 그리고 소비자의 전환을 촉진할 수 있습니다.
더 큰 그림: POUCH 법안은 의회가 반드시 통과해야 할 문을 열어줍니다
POUCH 법안은 올바른 방향으로 나아가는 한 걸음입니다. 이 법안은 주 정부가 FDA의 공중 보건 판단을 무시할 수 없도록 함으로써 니코틴 규제에 어느 정도 일관성을 되찾으려는 시도입니다. 또한 FDA의 엄청난 적체된 신청서 처리 현황에 대한 투명성을 확보하고, 유해성 감소가 중요하다는 점을 초당적으로, 그러나 작게나마 인정하는 신호이기도 합니다.
하지만 의회가 흡연을 진정으로 줄이려면 시스템 전체를 다뤄야 합니다. 즉, 흡연자들이 계속 흡연하도록 부추기는 주 정부의 재정적 유인책, 위험도가 낮은 제품을 부적절한 규제 범주에 가두는 잘못된 분류, 그리고 관료주의를 견뎌낼 만큼 부유한 기업만 보호하는 동시에 소규모 혁신 기업을 조용히 도태시키는 절차적 지연 문제를 해결해야 합니다.
POUCH 법안은 시작일 뿐, 종착점이 아닙니다. 입법자들이 진정으로 공중 보건을 개선하고자 한다면, 싱클레어 함정의 영향력에서 벗어나 금연을 장려하는 니코틴 정책을 설계해야 하며, 금연을 처벌해서는 안 됩니다.
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로저 베이트는 브라운스톤 펠로우, 국제법경제센터 수석 펠로우(2023년 1월~현재), Africa Fighting Malaria 이사회 멤버(2000년 9월~현재), Institute of Economic Affairs 펠로우(2000년 1월~현재)입니다.
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