인도산 코끼리를 묘사하는 여섯 명의 장님의 우화 수 세기 전 여러 문화와 문명에 퍼져 널리 알려진 이야기입니다. 코끼리를 처음 만났을 때, 코끼리에 대해 들어봤지만 직접 만나보지는 못한 사람들은 각자가 만져본 동물의 특정 부위를 바탕으로 그 동물 전체에 대한 일반적인 묘사를 합니다.
옆구리를 만진 사람은 그 동물이 벽 같다고 했고, 다른 사람은 상아를 만져보고 창 같다고 했으며, 세 번째 사람은 코끼리의 몸통을 잡고 뱀 같다고 주장했고, 네 번째 사람은 다리를 잡고 나무와 매우 비슷하다고 결론지었습니다. 다섯 번째는 키가 큰 사람으로, 귀를 만져보고 부채 같다고 했고, 여섯 번째 사람은 꼬리를 잡고 코끼리가 밧줄 같다고 했습니다.
이 비유의 요점은 전문가들도 자신의 전문 분야에서 세부적인 사항은 파악하지만 큰 그림은 보지 못할 수 있다는 것입니다. 이전 글에서 저는 2003년과 이라크 전쟁, 핵 군축, 기후 재앙주의, 그리고 코로나19 개입(봉쇄, 마스크 권장, 백신 의무화).
세 가지 모두 편리하게 함께 제공됩니다. 책 우리의 적, 정부: 방법 코로나는 국가 권력의 확장과 남용을 가능하게 했다 (2023). 덧붙여, 독자들은 제가 네 가지 공식 정책에 반대하는 이유를 좌우 이념적 분열이 무너지는 데서 찾을 수 있을 것입니다.
그 대신, 네 가지 경우 모두에서, 나의 입장은 정책 엘리트 내의 합의에 대한 반대와 저항을 지지하는 것입니다.
이 글에서 제가 연결하고 싶은 두 가지 점은 유엔과 세계보건기구(WHO)의 겉보기에 별개의 개혁 의제입니다. 도널드 트럼프 대통령은 2025년 9월 23일 유엔 총회 개막을 위한 세계 지도자들의 연례 모임에서 연설하면서 매우 특별한 제안을 했습니다. 매니폴드 실패에 대한 무딘 평가 국제 평화와 안보 보장이라는 주요 목적을 포함하여, 이 기구의 본질에 대해 언급했습니다. 이 광범위한 연설은 한 가지 중요한 누락으로 주목을 받았습니다.
트럼프 대통령은 유엔 안전보장이사회에 대해 단 한 번도 언급하지 않았습니다. 안전보장이사회는 모든 국가를 구속하는 법적 권한을 가진 가장 중요한 기관입니다. 그러나 안전보장이사회의 선천적인 무능함과 가속화되는 노후화 및 무의미함은 트럼프 대통령이 불평했던 전쟁 예방 및 종식이라는 유엔의 잠재력을 발휘하지 못한 주된 이유라고 할 수 있습니다.
이러한 주장들은 더 강력한 WHO 또는 이를 대체할 국제 보건 기구에 대한 논의와도 핵심적으로 연관되어 있습니다. 현재의 글로벌 거버넌스 구조에서 유엔 안전보장이사회는 주권 국가에 대한 집행 권한을 가진 궁극적인 국제 기구이자 유일한 국제 기구입니다.
더욱이, 이 권한은 유엔 회원국이 아니거나, 외교적, 경제적, 그리고/또는 군사적 제재를 통해 집행을 승인하는 결정이 내려졌을 때 안전보장이사회 이사국이 아니거나, 또는 회원국이지만 승인 결의안에 반대표를 던진 국가에도 적용됩니다. 물론, 5개 상임이사국(P5) 중 한 국가가 거부권을 행사하여 반대표를 던진 경우는 예외입니다.
주권 국가의 법적 의무와 책임에 대한 사건은 세계재판소와 국제형사재판소(ICC)에서 판결을 내릴 수 있습니다. 그러나 만약 국가들이 사법적 판결을 거부하고 법원의 판결에 반항할 경우, 이를 집행할 수 있는 유일한 방법은 유엔 헌장 7장에 따라 안전보장이사회가 행동하는 것입니다. 거부권의 범위는 P5 중 한 국가의 행위에만 국한되지 않습니다. P5 중 어느 국가든 동맹국이나 피보호국을 보호하기 위한 집행 조치에 거부권을 행사할 수 있습니다.
강제적인 준수가 없다면 국제법은 허구일 뿐이다
WHO의 코로나19 팬데믹 관리 부실에 대한 초기부터 지속적인 비판 중 하나는 바이러스 기원 조사에 대한 중국의 비협조에 대한 책임을 묻지 않았다는 점입니다. 특히 바이러스가 우한 바이러스 연구소 실험실에서 유출되었을 가능성이 있는 경우 더욱 그렇습니다. 그러나 WHO는 국제사법재판소, 국제형사재판소(ICC), 국제원자력기구(IAEA)와 마찬가지로 집행력이 없습니다. ~에 대한 불확산 의무 위반 등
구속력이 있고 관련 사법기관에서 확정되었음에도 불구하고 집행되지 않는 법률과 법적 의무는 관련 전문기구, 더 나아가 유엔 시스템, 그리고 글로벌 거버넌스의 전반적인 구조의 권위와 신뢰성을 손상시킵니다. 습관적으로 어기지만 거의 또는 선택적으로만 집행되는 '법'은 명목상의 법일 뿐입니다.
이는 법적 허구일 뿐, 경험적이거나 '살아있는' 현실이 아닙니다. 유엔 안전보장이사회 개혁의 필요성이 설득력이 있고 시급하다면, 법적 구속력이 있는 의무 준수를 보장할 집행력 부족은 세계 질서의 규범적 구조 전체의 신뢰성과 정당성에 연쇄적인 영향을 미치는 악순환을 촉발합니다.
반대로, 1945년 당시의 명목상의 강대국이었던 P5가 합의에 도달하면, 그들은 유엔 안전보장이사회에서 자신들이 누리는 특별한 특권을 활용하고 때로는 남용함으로써 자신들이 선호하는 세계 규범, 법, 조약, 심지어 행동까지도 세계의 작고 약한 국가들에 강요할 수 있습니다. 이는 정반대의 이유로 세계 규범 체계의 정당성을 약화시킵니다.
국내 관할권과 유추해 보면, 법치주의가 성립하려면 누구도 법 위에 있지 않고, 누구도 법 아래에 있지 않습니다. 그의 보고서에서, 갈등과 갈등 후 사회에서의 법치주의와 과도기적 정의 (2004), 사무총장 코피 아난(Kofi Annan)은 법치주의를 정의했습니다. '모든 개인, 기관, 실체(공적이든 사적이든, 국가 자체를 포함하여)가 공개적으로 공포되고 동등하게 집행되며 독립적으로 판결되는 법률에 대해 책임을 져야 하는 거버넌스 원칙'입니다. 법치주의에 의해 지배되는 국가 체제 내의 모든 개인과 국제법의 지배를 받는 국제 질서 내의 모든 국가는 동시에 법에 복종하며, 강자의 자의적 행위로부터 보호를 받습니다.
특정 집단이 다른 집단을 상대로 법을 습관적으로 무기화하는 망가진 시스템에서는, 적절한 상황이 되면 후자가 반발하고 반항할 것입니다. 따라서 P5는 1968년 핵확산금지조약(NPT)에 따라 핵무기를 보유한 5개국이기도 합니다.
그들은 NPT 제6조에 따라 핵 군축 협상에 참여하고 이를 마무리해야 하는 의무가 있음에도 불구하고 이를 고수해 왔으며, P5 지위를 통해 소수 비가맹국을 포함한 모든 다른 국가에 NPT의 핵 확산 금지 의무를 엄격하게 시행하려고 노력해 왔습니다.
2017년, NPT에 가입한 5개 핵보유국이 자신들에게 적용되는 NPT 군축 의무는 거부하면서 다른 모든 국가에는 확산 금지 의무를 강요하는 이중 잣대에 분노한 대다수 회원국은 수적 우위를 이용하여 유엔 총회에서 핵무기금지조약(TPNW)을 채택했습니다. 이 조약은 2021년 1월에 발효되었습니다. 이는 특히 남반구 국가들이 2024년과 2025년 팬데믹 협정에 따른 법적 의무를 강화하기 전에 더 신중하게 고려했어야 할 교훈입니다.
결론적으로, 이론상 사실상 무제한적인 권한을 지닌 유엔 개혁 의제에서 가장 중요한 문제는 유엔 안전보장이사회의 구조와 절차의 결함입니다. 안전보장이사회 개혁 반대론자들은 이 주제의 중요성과 시급성을 부인하고 있습니다.
이는 다른 구조적, 운영적 유엔 개혁과 더 나아가 글로벌 거버넌스 개혁의 핵심이며, 주변적인 것이 아니며, 방해 요소도 아닙니다. 안전보장이사회는 최근 수십 년 동안 군사력 사용, 강압적인 경제 제재, 회원국에 국내법 조항을 적용하는 것 등을 포함하여 그 권한과 영향력을 크게 확대해 왔습니다. 안전보장이사회 개혁에 대한 저항은 나머지 유엔 개혁 의제들의 진전을 가로막아 왔습니다. 오늘날 누구도 안전보장이사회를 현재의 모습과 유사한 방식으로 설계하지 않을 것입니다.
경직된 안전보장이사회는 1945년의 권력 방정식에 갇혀 핵심 논리와도 동떨어져 있습니다. 유엔 80년 역사 동안 아프리카와 아시아 국가들은 전체 회원국의 5분의 1 남짓에서 절반 이상으로 증가한 반면, 서방 국가들은 거의 4분의 1에서 약 6분의 1로 줄었습니다.
그럼에도 불구하고 북반구는 안전보장이사회에서 여전히 지배적인 지위를 유지하고 있으며, 전체 이사국의 40%, 상임이사국의 60%를 차지하고 있습니다. 아프리카, 아시아, 그리고 라틴 아메리카 및 카리브해 지역을 합치면 전체 이사국의 50% 이상을 차지하지만, 상임이사국에서는 7% 미만에 불과합니다. 유엔 최고 기구의 상임이사국 지위 부재로 인해 남반구는 대부분 안전보장이사회 결정의 대상에 그치고 있습니다. 안전보장이사회가 사무총장 선출에 중요한 역할을 하기 때문에, 북반구의 지배력은 각 부서장, 기금, 기관, 특사를 포함한 유엔 시스템 전반의 고위 인사 선출에 영향을 미치고 있습니다.
이는 유엔의 가장 중요한 기관으로서 안전보장이사회의 대표적 정통성을 약화시키고, 평화가 가장 심각하게 위협받는 지역의 개발, 안보, 인권, 그리고 환경 역학에 대한 완전한 이해에 기반한 결정을 내리는 유엔의 능력을 약화시킵니다. 또한 유엔이 네 가지 규범적 임무(개발, 안보, 인권, 환경)를 효과적으로 이행할 수 있는 역량도 약화시킵니다. 바로 이러한 이유로 안전보장이사회 구성, 특히 상임이사국 구성의 구조적 개혁이 매우 중요합니다.
실현 가능한 점진적 개혁에 집중하면서 가장 시급한 변혁적 개혁을 보류하는 것은 정치적 회피 전략이 되어 버렸습니다. 안전보장이사회 구성의 구조적 개혁은 상임이사국 중 일부를 삭제하고 다른 일부를 추가하는 것을 반드시 포함해야 합니다. 그렇지 않으면 안전보장이사회는 대표성을 잃고 더욱 통제하기 어려워질 것입니다.
그러나 P5 중 어떤 국가를, 왜, 어떻게 폐지해야 하는지에 대한 주요 개혁안은 아직 제시되지 않았습니다. 만약 P5를 새롭게 설계한다면, 브라질, 인도, 일본, 독일, 그리고 이집트, 나이지리아, 남아프리카공화국 중 한두 나라보다 러시아, 프랑스, 영국이 상임이사국으로 편입될 수 있을까요? 상임이사국 추가를 위한 모든 제안은, P5를 간소화해야 할 필요성을 다루지 않았음에도 불구하고 무산되었습니다.
지금까지의 유엔 개혁 역사를 살펴보면, 필요한 안전보장이사회 개혁은 실현 가능성도, 실현 가능성도 없음을 강력히 시사합니다. 상임이사국 지위 변경은 현 5개 이사국 중 최소 한 곳의 반대와 거부권을 받을 것이기 때문에, 의미 있는 변화는 결코 실현될 가능성이 없습니다. 그러나 역사에 대한 깊은 지식이 없어도 강대국의 흥망성쇠가 1945년에 영구적으로 중단된 것이 아니라는 사실을 알 수 있습니다.
1945년 체제는 앞으로 10년, 20년, 50년, 100년, 혹은 그 이상 무한정 지속될 수 없습니다. 가장 가능성 있는 궤적은 개혁에 실패할 경우 유엔의 정당성, 효과성, 그리고 권위가 계속해서 약화되고, 해가 갈수록 점점 더 주변화되고 무의미해지는 것입니다. 이는 중요한 문제입니다. 유엔과 같은 기구는 세계적인 문제들이 다자간 해결책을 요구하는 세상에서 다양성 속의 통일을 위한 우리의 최선의 희망이기 때문입니다. 여권 없는 문제에 대한 해결책은 여권 없는 해결책이 아니라 여권 없는 해결책입니다.
유엔 개혁을 위한 마지막 대규모 추진은 2005년 유엔 세계정상회의였습니다. 대표단들은 미미한 결과에 실망하고 낙담했을 뿐만 아니라, 지치고 지친 모습으로 정상회의를 떠났습니다. 당시 잃어버린 개혁의 동력은 20년이 지난 지금도 되찾지 못했습니다. 점점 더 불법적이고 비효율적인 기존 안전보장이사회라는 경직된 상황과 개혁에 저항하는 안전보장이사회라는 흔들리지 않는 바위 사이에서 제3의 길은 과연 존재할 수 있을까요?
세계 대부분의 국가는 유엔 개혁을 포기하고 오늘날의 도전과 위협에 대처하고 해결하는 데 더욱 적합한 대체 국제기구를 위한 새로운 회의를 소집할 수 있습니다. 중요한 사실은 개혁과 '새롭고 개선된 공식'으로의 대체 사이의 선택이 고통스럽다는 것이 아닙니다. 오히려 당면한 문제는 다음과 같습니다. 어느 시점에서 선택이 불가피해지고, 규범 기업가들이 시민사회와 국가 행위자들의 새로운 연합을 조직하여 유엔 2.0을 설계하기 위한 국제 회의를 소집하기 시작할까요?
WHO로 돌아가서, WHO를 대체하기 위한 보다 포괄적인 의제를 수용하기 전에 먼저 개혁을 시도하는 것이 논리적으로 완벽하게 타당할 수 있습니다. 하지만 세계 정세에서 논리가 항상 우위를 차지하는 것은 아닙니다. 모든 위기는 기회이기도 하다는 믿음과 일맥상통하게, 다자주의 위기로 인해 발생한 현재의 세계적 변화는 국제 보건 거버넌스 구조를 혁신적으로 재설계할 수 있는 매우 유리한 환경의 합류점을 제공합니다. '개혁 우선' 진영은 기회는 오지만, 의미 있고 실질적인 조직 변화를 가져올 기회는 거의 없다는 현실을 솔직하게 인정해야 합니다. 기회가 왔을 때 바로 적용한다면 더 나은 결과로 이어질 수 있습니다. 기회가 사라지도록 내버려 둔다면, 실패한 노력과 잃어버린 희망의 잔해만 남게 될 것입니다.
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브라운스톤 연구소 수석 학자이자 전 유엔 부사무총장이며, 호주 국립대학교 크로퍼드 공공정책 대학원의 명예교수인 라메쉬 타쿠르는 다음과 같은 업적을 남겼습니다.
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