미국 정부는 현재 "미국 우선주의 글로벌 보건 전략"이라는 이름으로 확대되는 양자 협정 네트워크를 통해 전 세계 보건 분야에 수백억 달러를 투자하고 있습니다. 이러한 협정들은 해외의 감시 및 발병 대응 역량을 강화함으로써 미국인들을 감염병 위협으로부터 보호하는 방안으로 제시되고 있습니다.
미 국무부는 2026년 초 기준으로 양자 간 글로벌 보건 양해각서 16건이 이미 체결되었다고 발표했습니다. 서명 이는 미국이 11억 달러 이상을 투자하기로 약속한 것을 나타내며, 관계자들은 앞으로 수십 건의 추가 협정이 계획되어 있다고 밝혔습니다. 이처럼 규모가 큰 상황에서 명확하게 제시된 전략이 없다는 것을 정당화하기는 점점 더 어려워지고 있습니다.
현재 상황을 이해하고, 미국 국내 의료 시스템이 여전히 심각한 기능 부전을 겪고 있음에도 불구하고 이러한 현상이 지속되는 이유를 파악하려면, 흔히 혼동되는 두 가지 질문, 즉 이 전략의 실제 본질과 미국이 왜 이 전략을 계속 추구하는지를 구분하는 것이 도움이 됩니다.
"무엇"부터 시작해 봅시다. 미국의 우선주의 세계 보건 전략은 미국이 세계보건기구(WHO)에서 탈퇴한 후 WHO의 관리 없이도 국제적으로 활동할 수 있는 방법을 모색하면서 등장한 운영 모델입니다.
미국은 이제 주로 다자간 기구를 통해 협력하는 대신, 사하라 사막 이남 아프리카 지역의 저소득 및 중소득 국가 수십 곳과 5년 기한의 양자 보건 양해각서를 체결하고 있습니다. 이러한 협정은 HIV/AIDS, 말라리아, 결핵 및 감시와 관련된 기존 프로그램을 정부 간 대규모 협약으로 묶으며, 종종 수억 달러에서 수십억 달러에 이르는 규모로 진행됩니다.
본질적으로 이는 단절이라기보다는 연속성에 가깝습니다. 달라진 것은 구조입니다. NGO와 다자간 중재기관은 소외되고 있습니다. 자금은 파트너 정부에 더욱 직접적으로 지원됩니다. 공동 투자와 "자립"이 수사적으로 강조됩니다. 그리고 이 모든 노력은 국가적 자위권 행사, 즉 해외에서 발생하는 전염병이 미국에 도달하기 전에 차단하는 것으로 포장됩니다.
WHO 탈퇴에 대한 행정적 대응으로서 이는 타당합니다. 미국은 여전히 질병 정보, 실험실 역량, 조기 경보 시스템에 대한 접근권을 원합니다. 또한 전략적으로 중요한 국가들의 조달 시장과 보건부에 대한 영향력도 유지하고자 합니다. 양자 협정은 제네바로 복귀하지 않고도 이러한 채널을 유지하는 가장 간단한 방법입니다.
진정으로 필요한 것은 전략입니다. 위협에 대한 공개적인 우선순위 설정도 없고, 미국인들에게 가장 중요한 병원체가 무엇인지에 대한 설명도 없습니다. 필요성이 아닌 위험도에 따라 국가 순위를 매기는 것도 없고, 해외 지출과 국내 감시, 입국항 검사, 의료 시스템 회복력 강화에 대한 대안 투자를 진지하게 비교하는 것도 없습니다. 오히려 거의 모든 국제 보건 지출은 사후에 "미국인 보호"라는 명분으로 정당화될 수 있습니다.
그렇다면 이제 "왜?"라는 질문에 대한 답을 찾아야 합니다. 미국 국내 의료 시스템이 이렇게 엉망인데 왜 워싱턴은 계속해서 해외 의료비 지출을 늘리는 걸까요?
첫 번째 해답은 정치경제학에 있습니다. 미국의 의료 시스템을 개혁하려면 병원, 보험사, 제약회사 가격 책정, 주별 면허 제도, 전문직 조합, 복지 정책 등 강력한 국내 이해관계에 맞서야 합니다. 모든 정책 수단이 경쟁의 대상이 되며, 모든 개혁은 눈에 띄는 피해자를 낳습니다. 반면, 국제 보건 지출은 국내 분배 갈등에서 대체로 벗어나 있습니다. 조용히 배정되고, 관료적으로 관리되며, 인도주의적 지출이나 안보 지출이라는 명분으로 정당화됩니다. 정치적으로 볼 때, 이는 더 쉽게 자금을 조달할 수 있는 방법입니다.
둘째, 미국의 글로벌 보건 프로그램은 단순한 보건 개입을 넘어 외교 정책 도구로서의 기능도 수행합니다. 수십 년 동안 HIV/AIDS 및 말라리아 퇴치 기금은 외교 관계를 강화하고, 취약 국가에서 미국의 영향력을 유지하며, 조달 및 규제 기준을 형성하는 데 중요한 역할을 해왔습니다. 미국이 WHO를 탈퇴한 후에도 이러한 논리는 사라지지 않았고, 단지 양자 협력 형태로 전환되었을 뿐입니다. 현재 보건 관련 양해각서는 미국이 중국, 유럽연합, 또는 걸프 지역 기증국에 영향력을 양보하고 싶지 않은 지역에서 영향력을 행사하는 수단으로 활용되고 있습니다.
셋째, 해외 의료비 지출은 미국 관리들이 제도를 개혁하기보다는 위험을 외부로 전가할 수 있도록 해줍니다. 국내 감시 체계의 실패, 규제 마비, 병원 수용 능력 부족 등을 해결하는 것보다 "저쪽"에서 감염병 확산을 막아야 한다고 주장하는 것이 더 쉽습니다. 해외 투자는 예방적이고 기술적인 조치로 인식되는 반면, 국내 개혁은 정치적이고 느리며 비난으로 귀결됩니다. 전자는 선견지명으로, 후자는 실패로 여겨집니다.
넷째, ‘미국 우선주의’라는 새로운 명칭은 이념적 명확성보다는 관료주의적 적응을 반영하는 것입니다. 미국이 WHO의 거버넌스에서 탈퇴한 후에도 각 산하 기관들은 데이터, 병원체, 규범 및 파트너에 대한 접근이 필요했습니다. 선별적인 기술적 협력을 공개적으로 협상하기보다는 양자 협정을 통해 병행적인 협력 체계를 구축했습니다. 그 결과 오늘날 방대한 협정 네트워크가 형성되었는데, 이는 일관된 전략이라기보다는 새로운 제약 조건 하에서 기존 프로그램을 유지하기 위한 임시방편에 가깝습니다.
마지막으로, 해외에서의 실패는 국내에서의 실패와는 달리 정치적으로 눈에 띄지 않습니다. 미국이 자금을 지원하는 말라위의 말라리아 퇴치 프로그램이 기대 이하의 성과를 낼 경우, 그 비용은 분산되고 책임 소재를 가리기도 어렵습니다. 하지만 국내 보건 정책이 실패하면 유권자들은 즉시 알아차립니다. 이러한 유인책의 비대칭성 때문입니다.
이 모든 것이 국제 보건 지출이 비합리적이거나 비도덕적이라는 것을 의미하는 것은 아닙니다. 그중 일부는 상대적으로 낮은 한계 비용으로 생명을 구하고, 일부는 실질적인 위험을 줄여줍니다. 하지만 이는 국내의 기능 부전과 맞물려 막대한 해외 보건 지출이 지속되는 현상이 역설이 아니라, 완전히 다른 두 정치경제 체제의 예측 가능한 결과라는 것을 의미합니다.
미국의 우선주의적 글로벌 보건 전략의 진정한 문제는 미국이 해외에 개입하고 있다는 사실 자체가 아닙니다. 문제는 워싱턴이 전략 수립에 필수적인 작업, 즉 우선순위 설정, 절충안 마련, 성과 지표 발표, 그리고 이러한 투자가 타당한 대안보다 나은 이유를 설명하는 데 소홀히 한 채, 방대하고 경로 의존적인 일련의 프로그램들을 민족주의적 명분으로 포장했다는 점입니다.
그때까지 "미국 우선주의 글로벌 보건"은 현재와 마찬가지로 막대한 자금 지원에 따른 구호에 그치며, 제도적 관성에 의해 유지되고, 국내 보건 정책이 결코 피할 수 없는 비판적 검토에서 벗어나 있을 것입니다.
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로저 베이트는 브라운스톤 펠로우, 국제법경제센터 수석 펠로우(2023년 1월~현재), Africa Fighting Malaria 이사회 멤버(2000년 9월~현재), Institute of Economic Affairs 펠로우(2000년 1월~현재)입니다.
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