트럼프 행정부가 발표 지난 1월 7일, 유럽연합이 66개 국제기구 및 조약기구에서 탈퇴하고 자금 지원을 중단했을 때, 언론의 상당 부분은 이를 무모한 고립주의 또는 단기적인 예산 삭감으로 규정했습니다. 하지만 이러한 해석은 실제 상황을 오해한 것입니다.
이는 단순히 비용 절감을 위한 조치가 아닙니다. 오히려 문제를 해결하기보다는 오히려 악화시키고, 존재 이유를 정당화하기 위해 권한, 예산, 위기를 끊임없이 확대해 나가는 기존의 글로벌 거버넌스 모델에서 의도적으로 벗어나려는 전략적 움직임입니다.
돈은 여기서 중요하지만, 의도를 드러내는 한도 내에서만 중요합니다.
미국이 실제로 절약하고 있는 것
최근 통합된 미국 정부 지원금 표를 기준으로 보수적으로 계산해 보면, 미국은 현재 지원 대상에서 제외되는 66개 기관 중 일부에 연간 최소 90천만 달러를 지출해 온 것으로 나타납니다. 이 수치는 가장 큰 수혜 기관 몇 곳과 관련된 2023 회계연도 지출액만을 기준으로 산출한 하한선입니다.
최근 미국이 자금 지원을 철회하기로 한 목록에 오른 기관 중 가장 많은 자금을 지원받은 곳은 유엔인구기금(UNFPA), 유엔기후변화협약(UNFCCC), 유엔여성기구(UN Women), 유엔해비타트(UN-Habitat) 등이었다. 이 네 기관만으로도 위의 보수적인 추산치에서 확인 가능한 지출액의 대부분을 차지하며, 특히 유엔인구기금만 해도 미국으로부터 매년 수천만 달러를 지원받고 있다.
기후 관련 기구들은 워싱턴이 무엇을 외면하고 있는지를 특히 명확하게 보여줍니다. 유엔기후변화협약(UNFCCC) 사무국과 관련 기후 프로세스에 대한 미국의 자금 지원은 일반적으로 연간 수천만 달러 수준에 그쳤으며, 대부분 자발적 기부금으로 충당되었습니다. 이러한 자금은 온실가스 감축이나 에너지 혁신에 직접적으로 사용되는 것이 아니라, 측정 가능한 기후 성과와 관계없이 매년 확대되는 회의, 보고 체계, 전문가 패널, 실무 그룹, 규정 준수 프로세스 등 글로벌 기후 거버넌스의 행정 기구를 지원하는 데 사용됩니다.
이러한 구조는 우연이 아닙니다. 기후 관련 기구들은 해결책보다는 과정을 중심으로 구성되어 있습니다. UNFCCC가 성공을 선언하고 해체될 수 있는 조건은 없습니다. 진전이 있으면 더 많은 자금이 필요하고, 실패하면 훨씬 더 많은 자금이 필요합니다.
보수적인 90천만 달러 추산치에는 66개 기관 중 수십 개의 소규모 기관, 다자간 기부 신탁 기금을 통한 간접 자금, 그리고 무기한 약정에 포함된 향후 예산 증액분이 제외되어 있습니다. 다시 말해, 90천만 달러는 핵심 금액이 아니라 최소 예상 금액입니다.
최종 절감액이 수십억 달러가 아닌 수억 달러 수준에 그치더라도, 그 규모는 의미 있는 수준이며 의도를 명확히 하기에 충분한 규모입니다. 이는 단순한 예산 쇼가 아닙니다. 워싱턴은 승인 여부조차 기억하기 어려운 프로그램에 이보다 훨씬 많은 돈을 일상적으로 지출해 왔습니다. 이번 결정이 다른 점은 삭감이 어디에 집중되는지에 있습니다.
이 단체들을 선정한 이유
행정부의 철수는 우연이 아닙니다. 철수 대상으로 선정된 기관들은 공통적인 제도적 병폐를 가지고 있습니다. 특정한 기술적 문제를 해결하기 위해 만들어진 기구들이 점차 영구적인 옹호 플랫폼으로 변모해 왔습니다. 기후 사무국, 인구 기구, 그리고 규범 설정 기구들은 성공을 좀처럼 선언하지 않는데, 성공은 그들의 존재 이유와 재정 기반을 약화시킬 것이기 때문입니다.
자금 지원 모델은 측정 가능한 개선보다는 끊임없이 확대되는 위험을 식별하는 데 보상을 제공함으로써 이러한 역학 관계를 더욱 강화합니다. 기후 정책에서 목표 달성에 실패할 때마다 추가 회의, 추가 프레임워크, 추가 국제 협력을 정당화하는 구실이 됩니다. 시간이 흐르면서 이러한 방식은 성과 지표는 미약하지만 도덕적 권위는 강한 기관들을 만들어냈습니다.
철수에 대한 비판자들은 종종 의도치 않게 이러한 논리를 드러낸다. The에 인용된 기후 옹호자들은 다음과 같이 말한다. 보호자 유엔 기후 기구를 탈퇴하는 것은 "국제 협력을 저해하고" "수십 년간 이어온 기후 리더십"을 포기하는 것이라고 경고했습니다. 이러한 우려는 많은 것을 시사합니다. 이는 배출량 감축, 에너지 회복력 강화 또는 적응 성과가 아닌, 참여 자체를 성과로 간주하는 것입니다.
이러한 기관들의 운영 우선순위는 회원국이 아닌 자선 단체 및 NGO의 의제와 연계된 자발적 기금에 의해 점점 더 좌우되고 있습니다. 그 결과, 이러한 기관들과 자금을 지원하는 정부의 국가적 우선순위 간의 괴리가 심화되고 있습니다.
이는 영구적인 글로벌 비상 관리 체제에 대한 거부를 의미합니다.
워싱턴이 보내는 전략적 신호
트럼프의 이번 조치는 오래되고 이제는 시대에 뒤떨어진 원칙, 즉 제도는 문제를 해결하기 위해 존재해야지 무기한으로 관리하기 위해 존재해서는 안 된다는 원칙으로의 회귀를 시사한다.
정치 비평가들은 탈퇴 자체를 무책임한 행위로 규정했습니다. 예를 들어, 그레고리 믹스 하원의원(민주당, 뉴욕)은 트럼프 대통령의 이전 유네스코 탈퇴를 "무모한" 행위이자 미국의 국익에 해로운 행위라고 비판했습니다. 그러나 이러한 비판은 트럼프 대통령이 의도적으로 유네스코에 도전하고 있다는 전제, 즉 회원국 자격 유지와 자금 지원이 곧 영향력이나 성공으로 이어진다는 전제에 기반하고 있습니다.
미국은 탈퇴를 통해 정책 우선순위를 합의에 얽매인 기구에 위임하는 대신 스스로 결정권을 행사하겠다는 주권을 재확립하고 있습니다. 이는 미국의 자금 지원에 의존하면서도 미국의 감시를 회피해 온 국제기구 내부에서 변화를 촉발하고 있습니다. 또한, 한 국가가 국제기구에 가입하면 탈퇴는 불가능하다는 통념을 깨고, 탈퇴가 가능하다는 것을 보여주고 있습니다.
진정한 영향력은 올해 절약한 돈에 있는 것이 아닙니다. 바로 선례에 있는 것입니다.
비평가들은 미국이 영향력을 잃을 위험에 처해 있다고 주장합니다. 그러나 행동이나 결과를 바꾸지 못하는 기관에 끊임없이 더 많은 돈을 지원하는 방식으로만 행사할 수 있는 영향력은 영향력이 아니라 보조금일 뿐입니다.
수십 년 동안 국제 거버넌스의 기본 전제는 문제를 중앙집권적으로, 무기한으로, 그리고 예방적으로 관리해야 한다는 것이었습니다. 이러한 모델은 관료주의의 확장, 실증적 도전에 대한 관용도 감소, 그리고 영구적인 공포 정치를 낳습니다. 기후 거버넌스는 이러한 논리의 가장 명확한 사례가 되었지만, 유일한 사례는 아닙니다.
자리를 떠나는 것은 그 균형을 깨뜨린다.
이러한 기관들 중 일부가 개혁하고, 권한을 축소하고, 실질적인 효과를 입증하기 시작한다면 재참여는 여전히 가능합니다. 하지만 그렇지 않다면, 그들의 재참여가 불가피하다는 주장은 무너질 것입니다.
다음에 오는 것
문제는 미국이 이러한 조직들을 탈퇴할 여력이 있느냐 없느냐가 아니라, 탈퇴하지 않을 여력이 있느냐 없느냐입니다.
지속적인 위기 담론의 고조에 의존하는 지구 기후, 보건 또는 개발 시스템은 구조적으로 성공을 선언할 수 없습니다. 트럼프의 결정은 바로 이러한 현실에 정면으로 맞서는 것입니다.
수천만 달러, 심지어 수억 달러에 달하는 절감 효과는 분명합니다. 하지만 더 큰 이득은 개념적인 측면에 있습니다. 즉, 제도는 도덕적 권위가 아니라 도구라는 개념을 되살리는 것입니다.
예산 항목보다도, 바로 그 점이 달라진 것입니다.
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로저 베이트는 브라운스톤 펠로우, 국제법경제센터 수석 펠로우(2023년 1월~현재), Africa Fighting Malaria 이사회 멤버(2000년 9월~현재), Institute of Economic Affairs 펠로우(2000년 1월~현재)입니다.
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