11월 17일, 담배 규제에 관한 세계보건기구(WHO) 기본협약(FCTC) 제11차 당사국 총회(COP11)에 참석하기 위해 대표단이 제네바에 모였을 때, 다음과 같은 당연한 질문을 던지는 사람은 거의 없을 것입니다. 그런 일이 일어나는 방에 대한 비용은 누가 지불하나요?
FCTC는 담배 규제에 관한 세계 유일의 구속력 있는 조약입니다. 이 조약은 이제 본래의 권한을 훨씬 넘어 과세, 포장, 광고, 그리고 간접적으로는 새로운 니코틴 제품의 규제까지 아우르는 국내법을 형성합니다. 그러나 제네바에서 도출되는 결정들은 회원국의 회비가 아닌, 서로 이해관계가 일치하는 재단, 정부, 그리고 옹호 단체들이 긴밀하게 얽힌 생태계 내에서 이루어집니다. 제약 업계의 일부와도 이해관계가 일치합니다.
자선 활동의 강자들
블룸버그 자선사업(Bloomberg Philanthropies)은 2007년부터 전 세계 담배 규제에 1.6억 달러 이상을 투자해 왔습니다. 블룸버그 담배 사용 감소 이니셔티브(Bloomberg Initiative to Reduce Tobacco Use)를 통해 바이탈 스트래티지스(Vital Strategies), 담배 없는 아이들을 위한 캠페인(Campaign for Tobacco-Free Kids, CTFK), 유니언(The Union), 그리고 바스 대학교 담배 규제 연구 그룹(University of Bath's Tobacco Control Research Group)에 자금을 지원하고 있습니다. 이 단체들은 STOP FCTC 부대 행사와 브리핑의 중심이 되는 컨소시엄입니다.
Bill & Melinda Gates Foundation은 특히 자금 지원을 통해 보완적인 역할을 합니다. 담배 세금에 대한 지식 허브 케이프타운 대학교에서 영국 암 연구 협회(Cancer Research UK)와 공동으로 연구 자금을 지원하며, 특히 영국, 노르웨이, 호주, 유럽 위원회 등 기부국 정부들이 자금을 지원합니다. FCTC 2030 가난한 나라의 참여를 보장하는 프로그램.
이 주체들은 여행 보조금, 연구 네트워크, 그리고 공식적인 정설을 형성하는 기술 논문에 비용을 지불합니다. 이들의 결합은 세계 담배 정책을 진정한 다자간 정책이 아닌 기부자 중심의 사업으로 만드는 결과를 초래합니다.
조용한 제약 회사의 존재
FCTC 5.3조는 담배 산업의 관여를 배제하지만, 제약 회사에 대해서는 아무런 언급도 없습니다. 이는 니코틴 대체 요법, 처방전 금연 약물 등 담배 및 베이핑 규제 정책의 직접적인 혜택을 받는 제품을 생산하는 기업들에게는 문호가 살짝 열려 있음을 의미합니다.
이러한 연관성은 이론적인 것이 아닙니다. 챈틱스와 니코레트의 제조사인 화이자와 글락소스미스클라인은 2006년과 2009년 세계담배건강회의(WTC)와 같은 WHO가 후원하는 주요 학회를 후원했습니다. 유럽호흡기학회(European Respiratory Society)를 포함한 WHO 산하 전문 학회들은 금연 지침 마련을 위해 협력하는 동시에 학회 및 펠로우십에 대한 제약사의 후원을 정기적으로 받고 있습니다. FCTC의 옵서버 자격을 갖춘 국제약사연맹(IPF)은 COP 회의에서 약사 주도의 금연을 장려합니다.
한편, 상업용 NRT 브랜드는 WHO 메시지를 반영하는 스포츠 및 "금연" 캠페인을 통해 인지도를 유지하고 있습니다. 금연 약물 치료에 대한 새로운 지침이나 보조금이 나올 때마다 잠재 시장이 확대됩니다. 이는 균형 잡힌 현상입니다. FCTC가 공중 보건 의무로 정의하는 것은 승인된 치료법을 공급하는 회사의 제품 홍보 역할도 합니다.
부재(및 배제) 산업
반면, 담배 및 베이핑 제조업체는 COP의 공식 의제와는 거리가 멉니다. 사무국의 기부자 명단에는 업계 자금이 전혀 포함되어 있지 않으며, 5.3조는 접촉 금지를 의미하는 것으로 해석됩니다. 기업들은 청문회를 요청할 때, 세계 담배 및 니코틴 포럼이나 파나마에서 열린 COP10과 동시에 개최된 "반대 회의"와 같은 행사를 통해 텐트 밖에서 청문회를 요청합니다. 대표단은 참석하지 않는 것이 좋습니다.
이 산업에 대한 견해가 어떠하든 이러한 비대칭성은 중요합니다. 이는 니코틴 정책 스펙트럼의 한쪽 측면만 제도적 접근권을 가지고 있으며, 그 측면은 상업적 이익보다는 도덕적 이익을 추구하는 기부자와 산업으로부터 막대한 자금을 지원받습니다.
밀수업자, 침례교도, 그리고 그들의 현대적 합병
경제학자 브루스 얀들은 1983년에 처음으로 "밀주업자와 침례교도"라는 표현을 만들어내어 도덕적 운동가와 이익 추구자가 동일한 규제를 지지하는 방식을 설명했습니다. 침례교도는 규제에 미덕을 부여하고 밀주업자는 이익을 거둡니다.
40년 후, 경제문제연구소(Institute of Economic Affairs)의 크리스 스노든은 현대 영국에서 이 두 세력이 대체로 "밀수 침례교도(Bootlegging Baptists)"라는 단일 계층으로 합쳐졌다고 주장합니다. 이들은 자신들의 대의를 믿지만, 규제 국가의 확장에 생계를 의존하는 활동가들입니다. 도덕적인 것과 물질적인 것은 구분할 수 없게 되었습니다.
그 통찰력은 제네바에 그대로 전달됩니다. 세계 담배 규제 기관은 더 이상 이상주의자와 기회주의자들의 연합이 아니라 통합된 네트워크입니다. 자선 재단은 자금과 도덕적 담론을 제공하고, 옹호 NGO는 정책적 힘을 제공하며, 학계는 정통성을 더하고, 제약 업계는 금연 제품에 대한 수요가 증가함에 따라 조용히 이익을 얻습니다.
이러한 정렬은 다음과 같은 것을 생성했습니다. 제도적 도덕적 확실성: 모든 형태의 니코틴 제한이 명백히 미덕이라는 확신, 심지어 위해 감소에 대한 증거가 그 전제에 도전하는 경우에도 마찬가지입니다. 스누스와 니코틴 파우치 덕분에 흡연율이 최소화되고 암 발생률이 역대 최저를 기록했음을 보여주는 스웨덴의 데이터는 FCTC 문서에 거의 반영되지 않았습니다. 이러한 제품들은 이념적으로나 재정적으로 합의를 위협합니다.
합의의 비용
이러한 융합의 실질적인 결과는 정책 경직성입니다. 옹호와 산업이 재정적으로 상호 의존하게 되면, 어느 쪽도 상대방의 가정에 의문을 제기할 이유가 없습니다. 자금은 같은 주체들 사이에서 순환하고, 비판은 이단으로 취급되며, 인가된 생태계 밖에서 발생하는 혁신은 산업의 선전으로 묵살됩니다.
FCTC는 담배 및 베이핑 부문으로부터 스스로를 고립시킴으로써 이해 상충을 완전히 없앤 것이 아니라, 단지 다른 이해 상충을 선택했을 뿐입니다. 자선 사업과 제약 회사의 영향력은 WHO의 정통 원칙과 일치한다는 이유로 무해한 것으로 취급됩니다. 그러나 그러한 영향력은 과거 담배 로비 활동만큼이나 확실하게 세계 시장을 형성하고 있습니다. 다만 이제는 상업이 아닌 건강이라는 명분으로 말입니다.
위험은 단순한 부패가 아니라 인식론적 포획입니다. 즉, 자금 지원과 이념이 서로를 강화하여, 특히 위해 감소에 대한 반대 증거가 받아들여지지 않는 상황입니다. 이러한 역학 관계 때문에 스웨덴이나 노르웨이처럼 안전한 니코틴 제품을 통해 흡연 감소에 성공한 국가들이 모델로 거의 거론되지 않습니다. 그들의 경험은 조약의 근간이 되는 도덕적 틀에서 벗어나 있습니다.
WHO와 회원국들이 FCTC에 대한 신뢰를 회복하고자 한다면, 이해충돌 방지 원칙을 담배 산업을 넘어 확대 적용해야 합니다. 니코틴 정책에 실질적인 이해관계가 있는 모든 기관(상업, 자선, 학계 등)은 자금 지원을 공개해야 합니다. 옵서버 자격은 기부자, 계약, 컨설팅에 대한 완전한 투명성을 조건으로 해야 합니다.
마찬가지로 중요한 점은 COP 절차가 유해 감소 연구의 과학적 근거에 개방되어야 한다는 것입니다. 설령 그 근거가 불리한 환경에서 나온 것이라 하더라도 말입니다. 베이핑이나 니코틴 파우치를 통해 금연에 성공한 소비자들은 자신의 삶을 좌우하는 담론에서 대표성을 가져야 합니다. 공중보건 조약은 이미 자금 지원 대상에 포함된 사람들을 위한 조합의 독점이 되어서는 안 됩니다.
제네바에서 본 풍경
COP11이 시작되면서, 현수막들은 다시 한번 거대 담배 기업에 맞서 단결을 외칠 것입니다. 하지만 진짜 문제는 거대 자선단체와 거대 제약회사, 즉 호텔 운영비를 대고, 연구를 의뢰하고, 논점을 작성하는 조용한 세력에 있습니다. 이러한 자금 지원은 비밀이 아닙니다. 단지 검토되지 않았을 뿐입니다.
FCTC 옹호자들은 세계 보건이 이렇게 돌아가는 거라고 말할 겁니다. 민간 기부자들이 국가가 남긴 빈틈을 메우는 거죠. 어쩌면 그럴지도 모릅니다. 하지만 기부자들의 우선순위가 정당한 과학이나 도덕적 미덕으로 여겨지는 것을 형성할 때, 그 결과는 중립적인 기술 관료 체제가 아니라 세계 정책 카르텔입니다. 지금 주류를 장악하고 있는 것은 바로 불법 복제 침례교도들이고, 그들의 의도는 선의입니다. 바로 그것이 그들에게 가장 위험한 점일지도 모릅니다.
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로저 베이트는 브라운스톤 펠로우, 국제법경제센터 수석 펠로우(2023년 1월~현재), Africa Fighting Malaria 이사회 멤버(2000년 9월~현재), Institute of Economic Affairs 펠로우(2000년 1월~현재)입니다.
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