비상권한은 누구에게 부여되나요?

코로나19 팬데믹은 비상 권한의 사용에 대한 절실한 논의를 불러일으켰는데, 비상 권한은 권력의 유혹과 최적이 아닌 공공의 이익만을 제공하기 때문이다. 바이든 대통령의 실패한 백신 의무화 민간 기업과 총리를 위해 트뤼도의 비상 권한 사용 캐나다 트럭 시위에 대한 반대 여론은 이 논의의 시급성을 더욱 높이고 이러한 정책에 영감을 준 인센티브가 무엇인지에 대한 중요한 의문을 제기합니다. 

공공선택론으로 알려진 상당한 경제학 문헌은 이러한 문제를 다루고 있으며, 정부는 사적 행위자와 마찬가지로 자신의 이익을 위해 행동한다고 ​​제안합니다. 즉, 정부는 제도적 제약 내에서 운영하면서 자신의 이익을 극대화하려고 합니다. Covid-19와 관련하여 국가 행위자의 행동은 다른 재난과 다르지 않았습니다. 재난 시나리오는 정치적 행위자가 주변에 설정된 정치적 경계 내에서 합리적이고 목적 의식적이며 권력을 극대화하는 결정을 내릴 수 있는 기회를 만듭니다. 따라서 위기 상황에서 정부가 더 많은 재량권을 필요로 한다는 생각과는 달리, 정치적 과잉을 억제하기 위해 비상 상황에서 제도적 제약은 똑같이 중요하거나 아마도 더 중요합니다. 

비상 전원 선언의 효과성 탐구 

광범위한 정부 권력의 공공 선택 의미를 탐구하는 다양한 문헌이 있습니다. Christian Bjørnskov와 Stefan Voight가 작성한 비상 권력의 정치 경제학에 대한 최근 논문 두 편은 팬데믹 동안 이러한 의미를 설명합니다. 이러한 연구는 유럽 ​​법과 경제 저널 (2020) 저널 공공 선택 (2021). 이와 같은 연구는 비상 권한이 많은 정부가 Covid-19에 대응하여 공중 보건 정책을 수행하는 데 사용한 주요 프레임워크를 제공했기 때문에 특히 통찰력이 있습니다. 

2020년 연구에서는 Covid-19에 대응하여 전 세계적으로 비상 권한의 사용을 비교합니다. 역사적으로 모든 종류의 비상 사태는 이름 정부 권력을 확대하기 위해, 그리고 Covid-19에 대한 우리의 경험은 이러한 경향을 보여줍니다. 저자들은 "이번에는 다르지 않았습니다."라고 언급합니다. 그러한 목적을 위해 그들은 전 세계 많은 정부가 사례와 사망자를 완화하는 것과 거의 관련이 없는 강압적인 정책을 시행했다는 것을 발견했습니다. 대신 정치 지도자들은 자국에 내재된 정치적 제약에 따라 권력을 극대화하는 결정을 내리는 경향이 있었습니다. 

예를 들어, 권력에 대한 상당한 견제를 유지하는 대부분의 자유주의 민주주의에서 봉쇄 정책은 일시적인 사업 폐쇄, 학교 폐쇄 및 집에 머물기 명령에 국한되었습니다. 반면, 권력에 대한 제약이 적은 국가는 정치적 적을 표적으로 삼고 감염된 개인을 격리 시설로 강제로 보내는 영역으로 확장된 보다 공격적인 봉쇄를 보았습니다. 모든 국가에서 비상 조치의 배치는 제도적 및 정치적 제약으로 인해 사용의 용이성을 따랐습니다. 

그들의 2021년 조사는 1990개국에서 2011년부터 122년까지 비상 권한의 사용을 조사했고, 그 사용에서 명확한 이점이 없다는 결론을 내렸습니다. 그들은 재난의 심각성과 같은 다양한 다른 요인을 통제했을 때 비상 권한이 더 많은 생명을 구하지 못했다는 것을 발견했습니다. 그러나 그것은 인권 침해, 민주주의 기관의 훼손, 심지어 사망자 증가와 상관 관계가 있습니다. 게다가 저자들은 이러한 비상 권한이 잠재적으로 재난 상황에 대한 민간 대응을 몰아내는 것과 관련이 있으며, 이는 공무원이 시행하는 것보다 더 효과적인 해결책을 만들어낼 수 있다고 제안합니다. 

이 두 연구는 비상 권한의 한계와 위험을 개략적으로 설명하지만, 제도적 제약이 팬데믹 정책을 안내하는 데 어떻게 중요한 역할을 했는지도 보여줍니다. 정부 구조의 차이를 통제한 후, Bjørnskov와 Voight는 다음과 같이 관찰합니다.

“법치주의 수준과 언론의 자유 수준이 높은 국가일수록 국가비상사태를 선포할 가능성이 낮으며, 민주주의 수준이나 경제발전 수준은 국가비상사태 선포 여부를 예측하는 데 유의미한 지표가 아니다. 

그들은 또한 비상 권한에 대한 더 제한적인 헌법 조항을 가진 국가들이 이를 사용할 가능성이 낮다고 지적합니다. 동시에 제약이 적은 국가들은 의회 정지, 법원 폐쇄, 군부 주둔 요청, 언론인 탄압과 같은 더 극단적인 정책을 추진했습니다. 

이러한 강압적인 대응은 공공선택 이론에서 설명한 고전적인 권력 극대화 경향을 나타냅니다. 정치적 행위자들이 위임을 이행하기 쉽고 이를 통해 개인적 이익을 얻을 수 있다고 생각할 때 이러한 강압적인 대응이 발생하지만, 이러한 대응은 결국 공중 보건 결과와 거의 관련이 없습니다. 그러나 법치주의, 언론의 자유, 권력에 대한 견제와 같은 강력한 제도는 공무원이 대중을 만족시키거나 최소한 대중의 지지를 얻는 방식으로 행동하도록 하는 인센티브를 만듭니다. 

의도치 않은 결과를 인정해야 할 필요성 

비상 권한에 대한 정당성은 정부가 재난 상황을 해결하기 위해 신속하고 제약이 거의 없이 조치를 취해야 추가 재난을 예방할 수 있다는 것입니다. 겉보기에 선의의 모든 정부 프로그램에서 진짜 과제는 의도치 않은 결과를 보는 것입니다. 공무원에게 신속하고 단호한 정책을 시행할 수 있는 능력을 부여하는 것은 언뜻 보기에 매력적으로 보일 수 있지만 상당한 단점이 따릅니다. 예를 들어, Bjørnskov와 Voight의 2021년 연구에 따르면 비상 권한은 사망자 수 증가와 상관관계가 있으며 사망자 수는 감소하지 않았습니다. 그들은 다음과 같이 썼습니다.

“(물리적) 무결성 권리는 임원에게 더 많은 혜택을 제공하는 SOE가 있는 국가에서 더 심각한 재해에서 더 크게 억압됩니다. 우리는 그 결과가 특정 국가의 정치 행위자들이 자연 재해 동안 비상 조항을 남용한다는 우리의 반직관적인 발견을 확인한다고 생각합니다.”

간단히 말해, 정부에 더 많은 권한이 부여되면 정부가 그 권한을 남용할 가능성이 높아집니다. 많은 경우 이러한 권한 남용은 단순히 규제 방해와 무능으로 인해 발생할 수 있으며, 이로 인해 민간 솔루션이 중단됩니다. 예를 들어, 미국에서 우리는 강압적인 정부 개입이 코로나19를 억제하는 데 더 많은 문제를 야기했을 뿐, 그 문제가 줄어들지 않았다는 것을 보았습니다. 요양원 발병, 학교 폐쇄및 레스토랑 폐쇄이 모든 사례에서 정부의 명령이 민간 활동의 포괄적인 생태계를 대체했습니다.

그런 다음, 다양한 권위주의적 목적을 위한 명확한 권력 남용이 있는데, Bjørnskov와 Voight는 권한에 대한 헌법적 제한이 적은 국가에서 더 흔하다고 지적합니다. 이러한 권력 남용에는 정치적 적을 표적으로 삼는 것, 광범위한 인권 침해, 언론의 자유 억압, 민주적 기관의 고의적 훼손이 포함됩니다. 이러한 무제한적인 권력 사용은 제도적 제약과 인센티브가 비상 시와 평온한 시기에 정치적 의제에 영향을 미친다는 개념을 더욱 강화합니다. 게다가 제도적 제약이 부족하면 정치적 권력 남용이 발생한다는 생각을 굳건히 합니다.

정부 관리들이 전지전능하거나 순전히 이타적이지 않다는 것은 정치적 삶의 피할 수 없는 사실입니다. 따라서 그들의 권력에 대한 잘 구현된 견제 시스템은 지나치게 대담하고 야심찬 정책 의제와 관련된 과잉을 제한하는 데 도움이 됩니다. 비상 사태는 이러한 단점에 대한 면역성을 제공하지 않습니다. 

Bjørnskov와 Voight는 다음과 같이 썼습니다.

"비상 헌법의 부작용에 대한 우리의 증거는 정부가 재난에 효과적으로 대처하고 특히 사망자 수를 제한하는 데 도움이 되는 대신, 대부분 정부가 이를 다른 목적으로 사용한다는 것을 보여줍니다."

결과적으로 저자들은 위기 상황에서 정부가 그저 최선을 다할 것이라는 가정을 버릴 것을 권고합니다. 대신 정부는 자기 이익을 위해 행동할 것이고, 주변 기관은 그러한 개인적 이익을 억제하는 데 필수적입니다. 저자들이 제안한 일부 개혁에는 비상 선언에 대한 확고한 시간 제한, 전반적인 권력 사용에 대한 제약, 입법적 무효화 및 단호한 법원 시스템과 같은 기관을 통한 행정 권한에 대한 적극적인 견제가 포함됩니다.

이 모든 것을 고려하면, 비상 권한 사용에 대한 Bjørnskov와 Voight의 연구는 그 본질적인 위험을 드러낼 뿐만 아니라 시대를 초월한 원칙을 시기적절한 주제에 적용합니다. 그들은 정부가 각자의 정치적 틀에 따라 합리적이고 이기적인 결정을 내린다는 것을 상기시켜줍니다. 

코로나19는 다른 재난과 다르지 않았습니다. 정치인들은 손에 있는 인센티브에 따라 상황을 최대한 활용했습니다. 건전한 견제와 균형을 통해 공무원이 옳은 일을 하도록 인센티브를 제공하는 시스템은 권력 남용이 가장 적었습니다. 반대로, 임원진에게 더 많은 재량권을 준 시스템은 무책임하고 파괴적인 행동을 더 많이 보였습니다.